相对于行政模式而言,教师编制银行的模式具有动态调节性、配置高效率、兼顾长远性等特点,并且同传统行政机制也不矛盾。
　　两会期间,李克强总理在参加山东代表团审议政府工作报告时指出,“山东在解决教育民生问题上走在了前列,解决教师编制问题是稳定教师队伍的重要举措”。其实,不只是山东,师资短缺在全国有一定的普遍性,既有总量短缺,又有结构性短缺和临时性短缺,而造成短缺的最大困扰,就是教师编制。
    中国目前现行的中小学教师编制管理模式,主要根据1984年教育部《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》和2001年国务院颁布的《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见》这两个文件。这两个文件关注的核心问题是“教师编制标准”。近几年,随着教育人口大规模流动,学校空间布局样态、学校规模班级规模都发生了较大变化,这就使得参照以上两个文件建立起来的编制管理模式面临较大挑战。因此,从当前要求政府职能转变的时代背景和教育编制管理的现实困难来看,进行教师编制管理模式的创新已十分迫切。
    用经济学逻辑和市场模式配置公共资源是现代公共管理变革非常活跃的形式。教师编制作为一种教育系统的公共资源,在中国目前的管理体制下主要还是依靠行政机制运作,即政府根据国家财政供养人口的情况、以及各地区的教育事业发展需要,通过官方文件来综合计划、划拨、使用和收回教师编制。那么,随着现代政府职能转变的大趋势,政府在编制管理工作中,也可以大胆探索一些公共政策工具选择的新路径,比如教师编制配置的市场模式——教师编制银行。
    编制银行作为一种教师编制配置机制,实际上是利用了金融市场的概念来动态调整超编地区和缺编地区的师资平衡,这种平衡的建立依据是“编制利息”,也就是存入编制银行的地区能够获得编制利息,从银行借贷教师编制也需要支付利息。所以,教师编制银行的利息就类似于市场交易中的“价格”,通过编制利息的高低来调节教师编制配置。从最为基本的结构来看,整个模式的运作包括了以下六个要素:缺编地区、超编地区、存入环节、借贷环节、利息和本金。
　　超编地区和缺编地区需要对本地区的编制情况进行调查研究,在分析本地区教师编制信息的基础上确定本地区教师编制的总量和结构。整个运行机制的起点通常是一个地区的编制需求状况。从理论上来说,一个地区是缺编还是超编的判断标准有多种类型的标准,比如:生师比、班师比、科师比、级师比等等。我们常用的标准是“生师比”,但是这一标准只有在平均班额大约在40-50人时才比较有效。因此,生师比的编制配置标准,就与小规模学校、多学科教学、跨年级教学等情况匹配不上。而且,学生数量的减少也并不意味着教师需求的降低,因为虽然少了几个学生,国家要求的每门课程的教学任务并没有减少,所减少的可能只是教师批改作业的数量。因此,准确地对本地区的教师编制情况进行调查和分析是非常必要的,而不能简单地使用生师比、班师比等只适用于总体上衡量教师编制的标准,还必须综合考虑教师的工作量、实际的教学组织形式、教师课前课后所需时间以及跨年级、跨学科教学等多种因素。
　　存入教师编制银行的编制利息,就相当于编制银行在使用空余编制时,银行提供给超编地区的一种换算成货币形式的经济补偿。从教师编制银行借贷编制所支付的利息,就相当于缺编地区支付给银行的编制借贷成本。编制本金即存入或借贷的教师编制数。此处假定了,缺编地区和超编地区对于教师编制的需求和供给都不是固定的,一旦这种供需关系发生变化,不缺编地区可以归还编制本金给银行,不超编地区也可以从银行取回编制本金。
　　这样的运作模式,一方面可以保证编制资源的充分利用,另一方面还可以对供需关系进行动态调节。更为重要的是,这样可以防止教师编制配置的“马太效应”。这在当前乃至今后相当一段时期,特别是教育人口大规模流动的背景下,更能凸显动态调整的优势。况且,随着国家层面对义务教育均衡发展的追求,国家对城乡发展一体化的战略推进,学生的流动方向若干年后可能还会发生较大变化,目前属于教育人口净流出地区将来可能成为教育人口回流地区,教育布局又将发生新的调整。
　　按照以上的教师编制银行运作模式。有以下几项约束条件需要说明:
　　第一,从理论上来说,缺编地区和超编地区可以是跨省级地区,也可以是省域范围内的不同地区,还可以是市、州、县、旗、盟等区域内的不同学校。但实际上考虑到编制协调统筹的复杂性,如果是跨省级的编制流动将非常困难。因此,教师编制银行的运作,建议在省级以下区域运作。
　　第二,省域内必须存在教师编制供需失衡。因为,教师编制银行是建立在不同地区之间编制失衡的前提之上的。因此,如果地区之间的义务教育发展相对均衡,师资配备也相对均衡,则这种机制将没有发挥作用的空间。从近几年的大规模调研来看,我们有比较充分的理由认为,目前很多地区的义务教育发展仍然在追求均衡的过程中,当前的教师资源配置也比较失衡,优质教师主要集中在县镇以上的优质学校。
　　第三,超编地区愿意并能够把编制存入银行,缺编地区愿意并能够支付编制借贷的利息。这就要求必须确定合理的编制利息,存入编制的利息要对超编地区有足够的吸引力,才能有助于吸纳多余的编制到编制银行。需要借贷编制的地区也会考虑到借贷编制所需要的利息成本。如果借贷利息过高,缺编地区可能会考虑“非编制”的途径来解决师资短缺问题。从我们的调研来看,这种“非编制”途径,实际直接导致了两种后果:聘请代课教师和增加教师工作量。
　　第四,教师编制银行只是就教师的数量进行配置的一种市场机制,其本身并不能反映每个编制所对应的那位教师的水平。因此,在调整不同地区的编制供需矛盾时,还应该综合考虑教师队伍的结构性因素,包括学科结构、职称结构、岗位结构、年龄结构、学历结构、地缘结构等等。因为,当前在很多乡村学校,从编制总数上来看是超编的,但是现实的情况是“艺体信心”(艺术、体育、信息、心理)教师少、受聘高级岗位教师少、中青年教师少、第一学历高的教师少、外地教师少。因此,教师编制配置问题,必须把数量和结构统筹考虑。
　　总之,相对于行政模式而言,教师编制银行的模式具有动态调节性、配置高效率、兼顾长远性等特点。但是,教师编制银行这种模式的运作也需要具备一些条件,并且这种机制同传统行政机制也并不矛盾。从现实可能性来看,行政机制仍然是配置“存量师资”的主要途径,市场机制用来统筹“弹性编制”可能更为妥当。
　　 
                                       （来源：大众日报 青州市编办摘编）